第一章：政策背景、内涵与核心要义

1.1国际地缘政治与国内能源转型的战略时点分析

当前全球正围绕碳中和目标展开竞赛，各主要经济体纷纷提出净零排放承诺，绿色技术竞争白热化。欧盟推出碳边境调节机制（CBAM）等绿色贸易壁垒措施，要求进口产品降低碳足迹，否则征收碳税。值得注意的是，欧盟目前并不认可简单购买绿证抵消碳排放，只有发电源与生产设施之间存在物理直连供电才能视为绿色电力，这使我国出口企业面临减碳压力，迫切需要利用清洁能源直供降低产品碳成本。

据报道，欧盟碳价约77欧元/吨（折合人民币约0.475元/千瓦时煤电成本），通过绿电直连可使出口产品单位碳成本降低30%~50%。全球能源地缘政治因俄乌冲突等因素也引发深刻调整，欧洲加速可再生能源部署，美国《通胀削减法案》激励清洁能源投资。

在此背景下，中国面临在碳中和竞赛中保持技术和产业优势的压力，需要在“十四五”末期推出关键政策。

国内方面，近年来我国可再生能源装机高速增长，2024年新增风光装机超300吉瓦，总风电+太阳能装机达1350吉瓦，然而受制于消纳能力，部分新能源利用率下滑，风电、光伏发电利用小时数同比下降，2024年前4个月风电平均利用小时数降至789小时，同比减少77小时，光伏降至373小时，减少42小时，国家被迫放宽新能源允许弃电率上限，由5%提高到10%，这种“一边大规模装机、一边消纳不足”的矛盾凸显政策出台的紧迫性。

2025年初的全国能源工作会议也将“完善新能源消纳和调控政策”列为重点任务，要求研究制定绿电直连政策措施，建立绿证市场和绿色电力消费机制，压实用户绿电消纳责任。

在国际减碳竞争和国内新能源消纳瓶颈交织的背景下，近日，国家发改委、国家能源局发布了《关于有序推动绿电直连发展有关事项的通知》（发改能源〔2025〕650号，以下称《通知》）作为我国新能源消纳政策的重要创新，蕴含着变革电力生产消费模式的契机对于能源领域的投资者而言，它打开了一扇新的大门，既充满机遇也伴随挑战，促成了作为承上启下的战略举措，既响应全球碳中和大势也服务国内能源高质量转型。

1.2政策瞄准的核心问题梳理与量化

《通知》主要针对新能源消纳不足和绿电价格机制不健全两大痛点。在新能源消纳方面，近年我国部分地区风电、光伏弃电率反弹，甚至官方数据发布一度中断。虽然全国平均新能源利用率仍在95%以上，但区域性、时段性过剩明显，2023年以来西北基地送出受限、东部部分时段光伏出力受限等问题突出，国家能源局提出2025–2027年每年新增新能源2亿千瓦的目标，要求全国新能源利用率不低于90%，按当前装机测算，要达到90%利用率，则每年需消纳风光电量约3.5万亿千瓦时，较现状有显著缺口，绿电直连正是为“就近就地”挖掘消纳潜力提供新模式，通过发电侧和用户侧点对点直供，减少远距离输电损耗和中间环节，提高本地清洁电力利用效率。

试点经验表明，绿电直连可有效降低弃风弃光，据测算，若绿电直连模式在全国推广，到2025年底有望减少约1.2亿吨标准煤消耗、减排二氧化碳3.1亿吨。

在价格机制方面，过去我国新能源主要依赖政府定价的上网电价和补贴，缺乏市场化的绿电交易机制，电力用户获取绿电的途径有限且成本偏高，部分有意愿采购绿电的企业因无法获得足够本地绿电，只能通过绿证间接购买，存在价格倒挂（支付溢价但难获实物绿色电力）的现象。

《通知》针对这些问题提出创新举措：一是绿电直供定价市场化，允许项目整体参与电力市场竞价，发用电计划可自主优化；二是建立清晰的费用分担机制，要求绿电直连项目公平缴纳输配电费、政府性基金和交叉补贴等费用，不得借绿电名义逃费；三是将直供电量与绿色电力证书交易衔接，确保每度直供绿电的环境价值有据可查，用户购买直供电对应绿证以满足其可再生能源消纳责任。

这些举措直指新能源消纳和价格痛点，通过市场机制激励发电企业和用户直接交易，同时保证公共电网和其他用户不因直供模式受损。

1.3政策关键术语与制度创新要点解读

《通知》首次在国家层面明确定义了“绿电直连”模式及相关概念。绿电直连是指风电、太阳能、生物质等新能源不直接接入公共电网，而通过专用直连线路向单一用户供电，实现电量可清晰物理溯源。直连线路即电源与用户间专用电力线，可分为并网型和离网型两类：并网型项目整体接入公共电网但电源接入在用户侧，与大电网有明确边界；离网型则完全独立于公共电网运行。这一模式的创新之处在于突破了以往分布式能源局限于局域自发自用或余量上网的框架，探索出新能源生产与消费融合的发展新路径。

政策在实施机制上提出若干制度突破点：

其一，项目建设模式灵活。允许各类投资主体参与绿电直连项目，包括民营企业等社会资本，但电网企业除外，电源和负荷可由同一主体投资，或由发电企业与用户合资建设，直连专线原则上由供需双方投资，这为能源投资方（尤其民营）打开新的投资赛道，有望激发新能源投资活力。

其二，契约保障供用电关系。若电源与用户非同一投资主体，要求签订多年期购电协议或合同能源管理协议，明确电力设施建设产权、运维和调度、结算关系及违约责任，这一规定保障了各方权责对等，降低合作风险。

其三，源荷匹配和消纳约束。并网型项目必须“以荷定源”，新能源装机规模与用户负荷相匹配。政策明确项目新能源年发电量的自发自用率不低于60%，且自发自用电量占用户总用电量比例2025年需达30%以上，并逐年提高到2030年的35%以上。同时限制上网电量比例一般不超20%，要求不断提高项目就地消纳水平。这些量化指标确保绿电直连项目名副其实“以绿为本”，避免借直连之名大规模外送造成新的消纳问题。

其四，电网安全与责任界面。并网型项目在用户侧接入电网，需与公用电网划定清晰的安全责任边界，项目方对自身运行可靠性负责，自主申报并网最大容量并保证交换功率不超限，若自身原因断供则自担责任；电网企业则按申报容量承担保底供电责任。这一创新机制相当于建立“契约供电容量”，将项目对公共电网的依赖明确量化，为电网调控提供确定性。

最后，在交易结算与绿证衔接方面，《通知》要求并网型项目按整体单元注册电力市场主体，参与电能量和辅助服务交易。项目应装设符合标准的双向计量装置，以接入点为计量结算边界，严禁逃逸计量。对于电源和负荷不同主体的，双方交易电量及上网电量须按照绿证和绿色电力交易规定执行。这意味着直供的绿色电量可以签发相应绿证，由用户持有用于履行其可再生能源消纳义务，任何富余上网电量也需进入绿色电力交易市场，而不能在市场外获取补贴或双重计价。

综上，《通知》通过明确定义绿电直连模式、灵活项目投资和契约机制、约束消纳比例保障“源荷直供”、创新并网责任界面，以及完善交易结算和绿证衔接，构建了一套鼓励新能源就地利用又维护电网公平稳定的新制度框架。这些制度创新点为能源投资方参与直供项目提供了政策依据和保障，可在后续章节进一步分析其实践影响。

第二章：关键利益相关方影响评估与博弈推演

2.1 政策对各方的财务影响评估

《通知》落地将对电力市场主要参与者——发电企业、电网企业、电力用户——的收益和成本产生深远影响。从新能源发电企业角度（包括国企五大发电和民营新能源开发商），绿电直连打开了新的售电渠道和商业模式，过去新能源项目需依赖电网全额消纳或市场竞价上网，受制于消纳限制和市场价格波动。直连模式让发电侧可以直接对接终端用户需求，特别是那些有强烈绿电需求且用电稳定的大型工业用户，从而获取长期稳定的售电合同，减小因市场行情导致的收入不确定性。对于一些尚未并网或消纳受限的存量风电光伏项目，《通知》明确支持其通过变更手续开展绿电直连，这为“搁浅”的新能源资产提供了复活机会，避免长期停滞损失；财务上，这类项目通过直供可产生现金流而非被迫弃电，相当于降低了有效弃电率，提高项目IRR。

另一方面，直连模式通常要求新能源项目配套一定储能或灵活调节能力，这增加了前期投资和运维成本。据调查，典型绿电直供项目中储能设备投资可占总投资的40%以上，综合成本居高不下。在江苏某试点中，由于专线用户仍需承担部分固定容量电费，项目内部收益率普遍低于8%，投资回收期长达8-10年，这反映出目前直供模式的盈利水平相对有限。不过，随着技术进步和规模化效应，储能和直流输电等成本有望下降，项目经济性将改善（见后文敏感性分析）。

对于电网企业（国家电网、南方电网及各区域电网公司），绿电直连带来的直接财务影响相对中性但需关注结构变化。一方面，用户部分电量改由直供，相当于减少了从公共电网购电的电量，电网售电收入会有所下降，然而国家要求直连项目仍须缴纳输配电费和政府附加，不得减免，因此电网在这些电量上依然收取过网费，基本确保了网络成本回收。

从盈利模型看，我国电网企业实行管制收益率，收入主要来自输配电价核定的准许成本和收益，因此只要电网资产利用率和负荷峰谷差保持合理，单个项目直供对整体收益影响有限。但若绿电直连模式大规模推广，长远可能导致电网售电量增速放缓甚至减少，需要监管机构在输配电定价时予以考量。

更大的影响在于电网运营模式：并网型直连项目作为一个“准微网”整体，电网需要提供备用供电责任并确保接口处安全稳定，这对电网调度和运维提出新挑战，电网企业可能需要增加技术投入以提升对分布式直连项目的服务能力。

电力用户（特别是工业用户）无疑是政策的主要受益者之一。对于有自备煤电厂的存量大用户，《通知》鼓励其在足额缴纳基金的前提下压减自备机组出力，转为绿电直连清洁替代。这意味着高耗能企业可以通过直连新能源来替换污染较重的自备电源，不仅减少碳排放和污染排放，也有助于规避未来碳成本。

对于增量负荷，直连模式提供了降低用能成本的新选项。工业用户电价由上网电价+输配电价+附加构成，其中大工业电价常包含交叉补贴，价格较高。若用户直接投资或与发电商合作建设新能源电源，可以获得接近发电侧成本的电能，例如，常州金坛园区通过“政府补贴+电网让利”将分布式光伏直供电价降至0.55元/千瓦时，已接近当地燃煤标杆电价水平，即使没有补贴支持，随着组件和储能价格下降，预计未来直供电价可与常规电价竞争。

此外，用户使用直供绿电还可获得绿色效益溢价：满足自身绿色用电考核、提升企业ESG形象，对出口企业来说可避让碳关税成本。如前所述，每度煤电对应的碳税成本可达0.4-0.5元，对比之下，采购略有溢价的绿电反而经济合理。因此从综合收益看，能源终端用户通过绿电直连在降低能源成本、锁定长期电价（免受化石燃料价格波动）以及获取环境收益等方面都有显著好处。不过需要权衡的是直供模式下用户需承担一定责任，包括前期投资或融资成本、运行中与发电侧协调的成本，以及在自备容量不足时从电网取电的高峰电价成本等。

2.2 利益博弈格局预测与能源投资方策略

推行绿电直连涉及政府、电网、发电企业、用户等多方利益调整，可运用博弈论框架剖析可能的矛盾与联盟。首先，主要博弈焦点在于如何分担公共电网成本和保障可靠性的责任。发电企业和用户倾向于通过直连绕开部分电网环节降低费用，而电网公司和监管方则坚持用户必须公平承担输配成本和调节备用责任。

由此可能出现用户联盟和电网之间的博弈：一方面，大型用能企业与新能源发电商可能结成联盟，共同游说获得更优惠的直供条件（例如降低容量电费、简化审批）。他们的论点是直连项目减轻了电网远距离输电和峰谷调节压力，也是在为公共利益（减碳）做贡献，因此应给予一定费用减免或政策激励。然而电网企业和主管部门立场谨慎，强调“公平性是绿电直连发展的前提”，各地不得违规减免费用，项目应自担灵活调节成本，这种分歧形成政策博弈的主要矛盾点。如果用户联盟力量强（例如沿海出口行业集体要求降低绿电直供成本以应对国外碳税），监管层可能会在政策细则上有所妥协，如通过财政补贴而非减免电价的方式支持直供项目，以平衡电网收益。“利益联盟”方面，目前中央政府与新能源企业、大用户在推动直供上目标一致——政府要消纳新能源、服务产业转型，企业要降碳降本，因此形成政策推动联盟，共同推动绿电直连试点。

在这个联盟中，地方政府也扮演重要角色，一些新能源资源富集且有产业需求的省份（如江苏、甘肃等）积极响应，率先开展试点并出台配套措施。《通知》发布前，江苏已启动常州等3市绿电直供试点，被视为突破国际碳壁垒的关键举措。地方政府希望借此引入投资、提升产业竞争力，因而与企业站在一边。相对的，电网企业因为要维护系统安全和成本回收，更倾向于渐进推进直连模式，避免对现有电力市场和供电秩序造成冲击。在决策博弈中，电网可能利用技术标准和安全审查作为博弈工具，例如《通知》规定项目接入220kV须专项安全评估，电网参与评估可能影响项目审批进度。这类似于一种“技术壁垒”博弈：当企业联盟要求快速上项目时，电网强调安全约束以放缓节奏。对此，能源投资方应有清醒认识并制定应对策略。

博弈推演下，可能出现如下三种局势：

其一，合作共赢局势：各方利益找到平衡点，监管部门出台配套细则确保电网合理收益（如容量费用按直供容量减半计等试点措施），电网主动提升服务，企业积极投资建设。在此局势下，能源投资方应抓住机遇，加快布局直连项目，抢占市场先发优势，锁定优质用户资源。同时注重技术方案满足安全标准，与电网密切协作，打造示范项目。

其二，利益僵持局势：电网与用户联盟矛盾突出，可能在一些地区出现项目推进受阻或成本纠纷。例如用户要求降低费用未果而观望，或已建项目因调度安排与电网发生争议。在这种情况下，能源投资方策略是谨慎选取项目，优先在支持态度积极、规则明确的地区落地，避免在政策博弈激烈区域贸然投资。同时通过行业协会等渠道向主管部门反馈试点困难，倡导形成合理收益分享机制。

其三，政策强推局势：为实现碳中和目标，政府强力要求各方执行，电网被动接受大量直连项目接入。在此情景下，由于技术和管理准备可能不足，系统运行风险上升，项目故障或纠纷增多。能源投资方应强化风险防控，在合同中明确各类责任，投资富余的调节和储能能力以应对突发状况，并密切监控政策调整。

总体而言，能源投资方应在博弈格局中扮演积极但审慎的角色：一方面联合终端用户发出诉求，争取合理政策支持；另一方面理解电网企业合理关切，通过技术手段（如增配储能、参与调峰服务）和商务条款分担一部分系统责任，以实现共赢。利用博弈论视角，能源投资方的策略核心在于找到各利益方的平衡点：既维护自身投资回报，又让渡部分利益保障电网安全运营，共同推动直连模式的可持续发展。

第三章：政策实施中的风险评估与敏感性分析

3.1 六类风险矩阵及高危项压力测试

为确保绿电直连模式顺利落地，需要对政策实施过程中的各种风险因素进行系统评估。我们构建政策、市场、技术、金融、法律、操作六类风险矩阵，并标识高风险项如下：

政策风险： 政策执行及连续性风险。《通知》虽已出台，但地方落实细则和配套政策尚待完善。如果各地理解不一致，可能出现执行偏差甚至政策调整。高危情形包括：个别地区为招商引资自行降低直连项目收费或放宽标准，触碰国家红线导致纠纷；或未来宏观政策因电力安全考虑收紧直连项目审批。这需要密切关注政策动向，及时应对调整。

市场风险： 供需及价格风险。一方面，直连项目高度依赖特定用户的用电需求，用户需求波动或停产将直接影响项目收益。另一方面，电力市场价格的不确定性也构成风险：尽管项目主要电量自用，但若有富余上网电量或需要从市场购电平衡，其价格波动会影响项目盈利。此外市场中用户对绿电溢价接受度有限，据调查仅28%的企业愿为绿电支付溢价，消费者接受度低于15%。这意味着如果直供绿电价格高于常规电力过多，市场拓展将受阻。高危情景是：在没有强制消纳义务或补贴的情况下，用户因经济压力放弃直购绿电（此前江苏调查显示如无每度0.05元补贴，约70%企业将放弃直供方案），为此需做好市场培育和宣传，提高用户侧对绿电价值的认可度。

技术风险： 系统集成及可靠性风险。绿电直连涉及新能源发电、储能、专用线路、用户用电系统的集成，技术环节多，可能出现并网稳定问题和设备故障风险。高危点包括：项目内部电源-负荷实时平衡失败引发频率电压波动；直连线路故障造成大面积停电；控制系统网络安全隐患等。特别是离网型项目完全依赖自身调节，系统黑启动、孤岛稳定等技术要求高。如果未按《通知》要求做到内部资源“可观、可测、可调、可控”，一旦故障将影响企业生产并可能波及电网，需要针对高危技术风险设计压力测试：例如模拟最长连续无风无光时储能支撑时长，测试用户关键负荷能否保障；模拟直连线路断路情况下应急预案（快速切换至电网供电）是否可行等，通过压力测试找出技术薄弱环节并加固（如适当增加储能容量、配置备用电源等）。

金融风险： 投融资与收益风险。由于绿电直连项目前期投入高、回收期长，金融风险不容忽视。主要包括融资风险（民营资本参与是否能获得低息贷款支持，如果项目财务模型IRR偏低 <8%，银行可能要求政府增信才能放贷）；收益不确定性（碳价波动、补贴政策变动都会影响预期收益）。高危情景如碳市场或绿证价格低迷，项目环境收益无法变现；宏观利率上行导致项目融资成本上升侵蚀利润。对此应建立财务压力测试模型，如假设绿电直供电价下降5分/千瓦时或贷款利率上升1个百分点，测算项目IRR变化，以评估在不利金融条件下项目的抗风险能力。能源投资方应寻求多元化融资渠道，如绿色债券、产业基金，以及引入用能企业共同投资分担风险。

法律风险： 合规及合同风险。绿电直连涉及电力体制多项改革突破，可能遇到法律法规上的灰色地带。例如《电力法》及《能源法》对输配电资产投资和供电主体有严格规定，社会资本投资专线并售电给特定用户，是否需要取得输电资质或电力销售牌照等。尽管《通知》豁免了新能源发电项目电力业务许可，但具体到跨省供电、接入公共电网等情形可能仍有法律争议。此外，直连项目的多方协议（发电方-用户方-电网方三方）履行中出现争端如何仲裁，违约责任如何追究，也需要法律保障。高危场景如因不可抗力或政策变化导致项目无法供电，用户索赔纠纷；专线产权归属引起争议等。能源投资方应提前完善合同设计，明确各环节法律责任和争端解决机制，并密切关注电力立法动态，确保项目运作始终在合法合规框架下。

操作风险： 主要指项目运营管理和实际执行层面的风险。一是调度协调风险：并网型项目需服从调度机构管理，《通知》要求除非紧急情况，调度应按项目自行安排的发用电曲线执行。但如果项目曲线与电网实时平衡冲突，调度可能介入调整，造成计划偏差和经济损失。二是运维能力风险：企业以用户为主责单位运营一个“微电网”，对其电力专业管理提出挑战。如果运维不到位，可能出现事故隐患。三是并发项目管理风险：各地可能短期涌现大量直连项目申请，能源主管部门和电网公司面临审批和接入服务压力，操作失当可能引发项目延误或管理真空。高危场景如：某省出现多个未经充分论证的项目无序上马，结果运行问题频出，损害模式声誉。对此建议建立项目准入和运行监测机制，省级能源局组织有资质的第三方评审项目方案并听取电网意见，强化事前把关；运行中引入数字化平台监控项目功率交换、安全状况，及时预警干预。

基于以上矩阵，高危风险主要集中在电价费用争议（政策+市场类）和电网安全约束（技术+操作类）两个方面。压力测试结果表明：如果要求直连用户按100%缴纳容量费且没有任何激励，项目IRR可能跌至5%以下，绝大部分企业会搁置投资。另一方面，在极端情景下（如连续阴雨无光、风力低迷一周），如果项目储能不足且电网限于申报容量不提供额外电力，则用户将面临拉闸停电风险。应对这些高危点，需要在政策上预留缓冲，如探索容量电费减免或补偿机制（对直供部分电量减半征收容量费等）以提升项目收益；技术上要求项目强制配置一定比例储能或备用容量，电网则需提供超合同应急供电服务（可约定费用），共同提高项目韧性。

3.2 政策落地的体制机制障碍与技术经济可行性

绿电直连作为新生事物，其推广落地可能遭遇现行体制机制的掣肘，需要逐一分析并提出疏解之道。首先，在电力体制方面，传统上发电侧、售电侧、用户侧边界清晰，而直连项目模糊了发用界限（用户成了卖方之一）